2025年第一批專項債券審核不通過原因及申報建議

近期非自審自發(fā)地區(qū)已經(jīng)下發(fā)2025年專項債券第一批次兩部委審核結(jié)果。與往年相比國家發(fā)改委審核通過率無明顯變化，整體通過率與往年持平。財政部通過率變化較大，不通過原因中出現(xiàn)區(qū)域不平衡，部分地區(qū)全軍覆沒。部分自審自發(fā)地區(qū)也公布了第一批次的審核結(jié)果，與非自審自發(fā)地區(qū)相比，自審自發(fā)地區(qū)除了兩庫審核外增加了項目申報資料審核，審核更加嚴格。

一、財政部審核不通過原因

1、區(qū)域不平衡

2、預(yù)算不平衡

3、未聚焦重點項目

4、前期準備不充分

5、項目使用不合理

二、發(fā)改委審核不通過原因

1、項目不符合投向領(lǐng)域規(guī)定

2、項目不符合資本金管理要求

3、項目不符合前期工作要求

4、項目不符合國家規(guī)劃、行業(yè)政策等

5、項目不符合公益性、收益性要求

一、財政

1、收支測算不平衡

2、審核要件不完備

3、不符合投向領(lǐng)域

4、建設(shè)內(nèi)容不符合標準

5、項目收益測算不合理

6、立項手續(xù)不完備（項目為備案制）

7、系統(tǒng)填報錯誤（資金需求、主管部門）

8、前期手續(xù)不完備

9、方案編制低級錯誤多

10、負面清單

二、發(fā)改

1、負面清單

2、不符合投向領(lǐng)域

3、建設(shè)內(nèi)容不符合標準

4、投資估算有誤

5、土地手續(xù)不完善

6、即將完工項目

7、改擴建項目無房屋權(quán)屬證明

8、立項手續(xù)缺失

9、建設(shè)內(nèi)容未量化

10、資料不完備

三、主管部門

1、負面清單

2、建設(shè)內(nèi)容不符合標準

3、不符合投向領(lǐng)域

4、投資造價與建設(shè)規(guī)模不符

5、資料不完備

一、統(tǒng)籌考量配套資金，匹配地方財力

對于非自審自發(fā)區(qū)域，在申報專項債券項目時，除了要考慮專項債券的需求金額，還需全面統(tǒng)籌地方需承擔的配套資金總額。

財政部對首批次申報項目的反饋意見中，首次出現(xiàn)區(qū)域不平衡、預(yù)算不平衡的問題，大量項目因這兩個原因未能通過審核，部分區(qū)縣甚至全部項目都未通過。

結(jié)合《國辦發(fā)〔2024〕52號》第四條提到的：做好專項債券項目融資收益平衡。對專項債券對應(yīng)的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調(diào)度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項債券實現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務(wù)按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。

由此推測，在本次財政部審核中，很可能加入了對地方政府公共預(yù)算收入的評估指標。一方面，或許考慮了本次需求加存量還本付息金額占公共預(yù)算收入的比例；另一方面，也可能綜合考量了地方應(yīng)承擔的配套資金總額占公共預(yù)算收入的比例。

因此，地方政府在每批次項目申報時，務(wù)必綜合考慮配套資本金、債券需求、總投資與地方財力的匹配程度。

二、聚焦投向領(lǐng)域，嚴守政策要求

在負面清單管理模式下，專項債券投向領(lǐng)域的要求仍是項目申報的重點關(guān)注內(nèi)容。

盡管國家發(fā)改委未明確首批次未通過項目的具體原因，但在部分自審自發(fā)試點區(qū)域的項目審核反饋中，頻繁提及內(nèi)容與投向不符等問題。

本次《國辦發(fā)〔2024〕52號》第一條即為：實行專項債券投向領(lǐng)域 “負面清單” 管理，將完全無收益的項目、樓堂館所、形象工程和政績工程，以及除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)等納入其中。

在項目實際申報過程中，專項債券項目需通過發(fā)改委重大項目庫以及財政部穿透式監(jiān)管系統(tǒng)上報。重大項目庫填報需按照投向領(lǐng)域（目前共包含十二大投向領(lǐng)域、130 個支持方向）進行，同時國家發(fā)改委由不同司局負責不同類型項目的審核，這就導(dǎo)致在審核過程中，自然形成對項目邊界和投向領(lǐng)域的要求。

基于此，建議地方政府在謀劃項目時，務(wù)必從投向領(lǐng)域出發(fā)。針對不同支持方向，既要遵循相關(guān)領(lǐng)域中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法的要求，也要滿足相關(guān)行業(yè)的規(guī)劃、建設(shè)規(guī)范和標準。

三、緊扣國家戰(zhàn)略，契合地方需求

根據(jù)東部某省3 月初發(fā)布的自審自發(fā)試點工作指引，在對專項債券項目的量化評分中，明確設(shè)置了戰(zhàn)略符合度得分，涵蓋戰(zhàn)略重要性、規(guī)劃符合性等評分維度。

而在本次《國辦發(fā)〔2024〕52號》第十六條也提到：鼓勵地方謀劃實施重大項目，集中財力辦大事。第三條提到：優(yōu)化專項債券額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務(wù)院確定的重大戰(zhàn)略和重大項目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。

專項債券主要用于有一定收益的公益性項目。對于一個優(yōu)質(zhì)的專項債券項目而言，除了兼顧收益性和公益性，還應(yīng)符合國家戰(zhàn)略要求，契合地方發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。所以，地方政府在謀劃項目時，要緊密圍繞國家重大戰(zhàn)略以及地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求。

四、提前謀劃儲備，提升項目成熟度

財政部對首批次申報項目的反饋意見顯示，相當比例的項目因前期準備不充分未通過審核。從自審自發(fā)試點區(qū)域來看，部分省份在量化評分中，項目成熟度占比接近 50%；有些省份要求新項目發(fā)行前必須取得初步設(shè)計批復(fù)，續(xù)發(fā)項目發(fā)行前必須取得施工許可證等要件。

提升項目成熟度，不僅需要超前謀劃、提前儲備，為相關(guān)手續(xù)辦理預(yù)留充足時間，地方政府還應(yīng)建立跨部門協(xié)調(diào)機制，加強發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等部門之間的溝通協(xié)作，形成工作合力。加快推進項目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等相關(guān)審批手續(xù)辦理，做好征地拆遷、市政配套等開工前準備工作。例如，可設(shè)立項目審批服務(wù)專班，為項目提供一站式服務(wù)，及時解決項目審批過程中遇到的問題。同時，充分利用信息化手段，推進項目審批的網(wǎng)上辦理和信息共享，提高審批效率。此外，對于符合國家重大戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的重點項目，可開辟“綠色通道”，實行優(yōu)先審批、容缺受理等特殊政策，確保項目能盡快完成前期審批手續(xù)，具備申報專項債券的條件。

五、壓實主管部門責任，充分發(fā)揮把關(guān)作用

從四川、浙江、湖南等已出臺專項債券自審自發(fā)細則的區(qū)域來看，省級層面均增加了行業(yè)主管部門的審核環(huán)節(jié)。比如湖南省實行“三方聯(lián)審”，嚴格把控項目質(zhì)量，除發(fā)改和財政部門外，要求項目主管部門重點審核項目是否符合行業(yè)規(guī)劃和政策要求，建設(shè)內(nèi)容、項目收益測算等是否合理。四川省的“1+N”項目庫（項目管理平臺），采用“總分結(jié)合”模式，“N”代表省級主管部門分別建立專項儲備庫，實行條塊結(jié)合、分類管理。

從全國范圍看，今年重啟的土儲專項債，其申報要求由自然資源部門牽頭確定；允許專項債券收購存量房用作保障性住房，其申報要求則由住建部門牽頭確定。

由此可見，在專項債券項目申報過程中，行業(yè)主管部門的審核把關(guān)作用日益重要。因此，地方政府在謀劃項目時，要密切關(guān)注行業(yè)主管部門的關(guān)注點，包括項目是否符合行業(yè)規(guī)劃、或者說按行業(yè)規(guī)劃哪些內(nèi)容是主要支持的，項目建設(shè)規(guī)模是否符合行業(yè)建設(shè)規(guī)范和標準，相關(guān)的項目收益是否符合行業(yè)慣例、是否可持續(xù)等等。